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      養老服務:典型模式、適用條件、潛在風險與風控方式

      2021年03月31日 08:29 來源:新華養老周刊打印

      本文采用了《政府購買社會組織居家養老服務:典型模式、適用條件及潛在風險》(作者:李雙全、張航空)、《政府購買養老服務過程中的第三方評估制度探討》作者:李春、王千)等文章內容,在此一并表示感謝。

      自2000年上海率先開展政府購買社會組織居家養老服務試點以來,各地掀起了政府購買居家養老服務的改革浪潮,并在此過程中形成了地方政府購買社會組織居家養老服務典型模式:形式購買模式、定向委托模式、公開競標模式及憑單購買模式。不同購買模式沒有好壞優劣之分,均有其特定的適用條件和隱含的潛在風險。針對這些風險,政府在購買養老服務時,引入第三方評估是一個很好的風險防控手段。

      自2018年以來,我們河南厚樸養老服務有限公司承接了鄭州、許昌、漯河、周口等多個地市的民政部門政府購買養老服務第三方評估工作。根據我們的工作實際,結合專家學者的研究成果,現就政府購買養老服務的模式、適用條件、潛在風險和第三方評估的價值做簡要分析。

      01

      政府購買居家養老服務的典型模式

      近年來,各地開展政府購買社會組織居家養老服務改革實踐,不僅為改善養老服務領域的服務供給方式、創新社會治理模式做出了有益探索,并在此過程中形成了富有特色、符合實際的地方政府購買社會組織居家養老服務典型模式。

      (一)形式購買模式:以上海市普陀區為代表

      形式購買模式,也即依附性非競爭購買模式,此種模式在早期政府購買服務探索試點階段較為常見。在主體關系上,作為居家養老服務承接主體的社會組織在政府主導下成立,高度依附于政府機構而存在,其資金來源和人員配備都是由其政府主管機構決定。

      盡管此類社會組織在民政部登記備案,名義上屬于社會組織概念范疇,但由于其高度嵌入政府組織并缺乏獨立決策能力和宗旨目標,甚至被視為政府相關部門的執行機構或代理人角色,所以往往被形象稱為“準社會組織”或“二政府”等。

      在購買程序上,由于社會組織是為承接政府購買服務而由政府主導設立的,因此常常采用項目經費撥付或單一來源采購等非公開、公平、競爭的制度化購買程序。

      在服務供給上,雖然形成了形式上的供給與生產相分離,但究其本質還是政府承擔了公共服務的全部責任,服務的傳遞僅僅是由政府機構向政府主導下的社會組織轉移,未能有效形成多元主體協同參與供給服務的格局。

      在服務監管上,由于社會組織高度嵌入政府機構,所以監管方式只能依賴傳統的行政管理方式,難以有效評估購買服務資金使用績效并規范服務行為。

      2001年上海市普陀區向“居家養老服務管理中心”購買服務是此類模式的典型代表(見下圖)。

      (二)定向委托模式:以南京市鼓樓區為代表

      定向委托模式,也即獨立性非競爭購買模式。此種購買模式中,主體之間關系是基于政府與社會組織互信的基礎上而建立起的合作伙伴關系,形成了公共服務實質性的生產與供給分離。

      與形式購買模式中高度依附關系不同,承接服務的社會組織是完全獨立于政府機構之外的法人主體,具有專業化服務生產能力、獨立的決策能力和組織發展目標。購買方的政府和承接方的社會組織在公共服務供給生產過程中的權責劃分相對明確。

      在篩選服務承接主體時,政府偏好于選擇專業化程度高、業界口碑好、社會聲譽度的社會組織,以此規避購買服務過程產生的潛在風險。

      在購買程序上,政府往往采用單一來源采購或競爭性談判等非競爭性或競爭程度不高的購買方式將服務項目定向委托給社會組織。

      此種模式購買程序缺乏公開競爭的程序,政府與社會組織合作供給服務過程中占據了主導地位,社會組織處于資源依賴的弱勢地位,兩者之間的合作基礎并不牢固。

      在服務監督管理上,政府既擔負起監督者的角色,同時也可以引入第三方專業化評估機構對政府購買服務進行規范化的績效評估。

      2003年南京市鼓樓區政府向民非組織“心貼心老人服務中心”購買養老服務是此類模式的典型代表(見下圖)。

      (三)競標購買模式:以安徽省合肥市為代表

      競標購買模式,也即獨立性競爭購買模式,是學界認為政府購買公共服務的最為理想的購買模式(或稱目標模式),也是政策倡導的主流購買模式。

      在公開招標模式中,承接服務的社會組織與購買服務的政府機構兩者之間關系是獨立的,購買程序是按照公開、公平的競爭購買機制來選擇符合資質要求的最為適合的社會組織來承接服務項目。

      政府通過向社會發布所需購買服務項目公告,吸引社會組織參與競標或邀請符合資質要求的社會組織參與競標,根據“最低價格”或“最優價值”選擇中標的社會組織。政府跟中標的社會組織簽訂購買服務合同,約定雙方的權利和責任,并根據服務質量、服務數量等予以結算相關費用。

      此類模式中,政府還會購買第三方專業評估機構服務對整個服務進行綜合績效評估,并會根據評估結果決定購買合同繼續與否以及其他相應的懲戒措施。

      2013年合肥市政府公開招標購買居家養老服務是此類模式的典型代表(見下圖)。

      (四)憑單購買模式:以北京市居家養老券為代表

      在憑單購買模式中,政府是規則的制定者、服務的購買者以及監督者角色,政府按照居家養老服務內容及其規范標準與服務供應方的社會組織簽訂服務協議方式(或指定服務機構),并委托服務機構為符合資質的老年人提供服務。

      作為消費者的老年人可以從政府相關部門領取服務券(或服務卡),自主選擇服務機構和服務項目進行消費。而作為服務供給方的社會組織通過為居家老人提供的服務獲取服務券,并與服務購買方進行結算而獲取服務補貼。

      從憑單制運作機制來看,實現了市場競爭機制與消費者自主選擇的有機結合,充分尊重了作為服務對象的老年人的選擇權,有利于減少政府與社會組織的內幕交易,同時也利用市場競爭機制激發服務機構改善服務質量、提升服務效率的動力。

      2009年北京市實施的居家養老券服務制度是此類模式的典型代表(見下圖)。

      02

      不同購買模式比較、適用條件及潛在風險分析

      不同購買模式沒有好壞優劣之分,均有其特定的適用條件和隱含的潛在風險(見下表),是特定時空背景下的產物。

      定向委托模式與形式購買模式具有較高的相似性,其主要差別在于承接服務的社會組織與服務購買方的政府兩者之間平等獨立的關系與否,在委托購買模式中社會組織是具有完全獨立決策能力的組織機構,而非政府行政機構職能的延伸。

      競標購買模式既包含了市場競爭機制要素,也涵蓋了政社關系的良性互動,同時也有利于減少購買尋租腐敗的空間,被奉為政府購買公共服務的理想模式。競標購買模式的有效性前提是基于“精明的買主”和“有效的市場”的預設,但政府購買公共服務現實環境不確定性因素較多,絕非簡單化的理想情境。

      憑單購買模式融合了“選擇與競爭”的購買機制,既可以保障居家養老服務公平性可及,又能實現良好激勵機制促進服務機構改善服務質量。但如其他購買模式一樣,憑單購買模式并非適用于一切政府購買居家養老服務場景。

      從不同購買模式的競爭程度來看,競標購買、憑單購買模式競爭程度遠高于形式購買和定向委托購買模式,但競標購買模式屬于事前競爭,而憑單購買屬于基于消費者選擇權的事后競爭。

      從不同購買模式主體關系比較來看,形式購買模式中社會組織是高度嵌入到政府行政官僚體制中,高度依附于政府而存在,而其他三類購買模式中社會組織相對獨立。

      從政府購買服務資金投入方向來看,憑單購買模式與形式購買、定向委托以及公開競標三種購買模式存在本質差別。后三種模式是政府直接向社會組織購買公共服務,也是傳統意義的政府購買公共服務的典型流程,遵循的是“補供方”的購買邏輯,屬于政府宜接購買公共服務。而憑單制是圍繞居家養老服務向特定老年群體實施的補貼,遵循的是“補需方”的購買邏輯,屬于政府間接購買公共服務。從世界范圍來看,由服務生產者補助向服務消費者補助是政府購買公共服務發展的重要趨勢。

      03

      政府購買養老服務引入第三方評估的作用和價值

      在我國養老服務需求總量迅速增加、公共服務質量要求不斷提升,但是公共財政能力有限的大背景下,通過政府購買養老服務,推動養老服務供給主體多元化,從而在提升養老服務供給質量的同時提高財政資金使用效率,成為突破我國養老服務供給瓶頸的一條合理路徑。

      然而,政府購買服務的效果如何,由誰來評估等問題,是需要認真思考的重要問題,第三方評估成為可選的制度安排。從全流程的角度來說,第三方評估可以從如下三個方面實現對政府購買養老服務體系的功能嵌入:

      (一)需求評估方面:第三方評估有助于推進養老服務的供需匹配

      當前,我國養老服務領域存在一些供需不對稱的問題:

      一是服務需求不足與服務過度供給的問題并存,如醫療衛生的服務需求方面,老年人自身并不能完全了解自身對醫療衛生服務需求狀況,可能存在醫療衛生服務需求滿足不夠或過度供給的情況;

      二是重視老年人物質需求與忽視老年人精神服務需求的問題并存;三是養老服務總體供給不足與局部供給過剩的問題并存。

      這些問題存在的根本原因是沒有實現養老服務供給與需求的有效匹配,養老服務資源沒有得到最優配置,服務效率沒有最大化。這就要求第三方主體的介入,借助其對養老服務的長期深入研究和專業知識,對老年人群體養老服務需求不同類型、緊迫程度、先后次序等進行科學研究,嚴謹排序和分配,并與養老服務供給相匹配。

      (二)過程評估方面:第三方評估有助于導入養老服務的流程績效管理

      傳統績效評估主要重視管理結果的評估,政府購買養老服務領域的情況亦是如此,大多采用傳統的政府采購的結果評估模式。

      但是,政府購買養老服務與政府采購辦公用品等物質類產品存在很大區別,后者的生產與供給環節是分開的、相對獨立的,但是養老服務等很多服務類“產品”的重要特征是生產與供給環節是同一過程,或至少是緊密關聯,這就有必要加強對服務過程的監管和評估,而不是單單聚焦于服務結果的評估。

      事實上,績效評估領域的前沿發展也表明需要有過程評估。其中,基于過程的質量控制是一種新型的、有效的績效管理方法。該理論認為從顧客需求、產品實現到測量分析和改進等一系列過程是一個完整的、不能斷裂的系統。就政府購買養老服務過程而言,也需要建立對流程進行全過程、全方位評估的績效管理機制,而現有政府自身評估部門因專業知識不足而難以完全實現,但第三方評估主體卻具備專業優勢。

      (三)結果評估方面:第三方評估有助于優化養老服務的效果評估

      就養老服務而言,效果評估應該尤為重要,而效果評估又以服務需求方的滿意度評估的結果最為重要,但是鑒于老年人群體在需求表達、利益維護等方面居于相對弱勢地位的這些特殊性,其滿意度的測量指標及測量方法一直不盡科學和合理。這就有必要借助第三方專業評估的力量,科學量化定性指標,持續研究和優化養老服務效果評估的指標體系和評估模型等。

      第三方評估在政府購買養老服務過程中的功能嵌入關系如圖1所示。傳統的政府部門(第一方)向養老服務需求主體直接提供養老服務的模式轉換為招標和委托其他養老服務生產者(第二方)進行直接的服務生產和供給,同時遴選和委托專業評估機構(第三方)對養老服務全流程等進行評估,包括需求評估、過程評估和結果評估等。為了確保招標和遴選過程的充分競爭性,有必要建立健全養老服務主體數據庫和第三方評估主體的數據庫,長期培育和引導社會組織、市場組織參與養老服務工作,從而確保政府購買養老服務的穩定性和可持續性。

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